Чи реформувати спрощену систему оподаткування? – експерт

Автор: Володимир Дубровський

Як відомо, Міністерство Фінансів України (МінФін) вийшло з концепцією реформування податкової системи, у якій найбільш радикальній реформі пропонується піддати спрощену систему оподаткування та звітності для малого бізнесу (ССО).

Далі буде показано, що запропонована реформа насправді означає значне скорочення, вихолощення та поступове знищення ССО для більшості суб’єктів малого бізнесу (СПД).

МінФін аргументує свій підхід тим, що ССО широко використовується для зловживань з метою мінімізації податків, а також у нинішньому вигляді є «несправедливою». Запропоновані зміни подаються як переважно сприятливі для СПД. Утім, наведені нижче факти спростовують ці аргументи.

Нагадаємо, що запропонована МінФіном концепція полягає у наступному:

1. ССО для СПД – юридичних осіб, а також фізичних осіб-підприємців (ФОП) з оборотом більше 2 млн. грн. скасовується взагалі. Це означає погіршення умов ведення бізнесу для принаймні пари десятків тисяч ФОП та юридичних осіб
2. Для ФОП 1 групи ССО («Групи А» за класифікацією МінФіну – загалом дещо менше 200 тис. ФОП на початок 2015 р.) в оподаткуванні нічого не змінюється до 2019 року, відколи вони мають застосовувати реєстратори розрахункових операцій (РРО) в обов’язковому порядку. Але скорочення ЄСВ має удвічі зменшити відповідний мінімальний внесок з 2016 р. та до 2018 р. звести його до нуля.
3. Замість нинішніх 2 та 3 групи ССО, до яких входить майже мільйон ФОП, утворюється «Група Б». Її учасники мають сплачувати податок на доходи фізичних осіб (ПДФО) за ставкою 20% на різницю надходжень та витрат, при чому на них розповсюджується «соціальна пільга» у розмірі мінімальної зарплати. Утім, на відміну від загальної системи, їм дозволяється відносити на витрати без перевірки лише 80% від надходжень у 2016 р. з подальшим зменшенням до 60% у 2017-му та 40% – починаючи з 2018-го. На них також розповсюджується описаний вище порядок нарахування фіксованого внеску з ЄСВ. Але для цієї групи обов’язкове застосування РРО передбачено вже з початку 2016 р.

Таким чином, в результаті реформи, абсолютна більшість СПД, які на сьогоднішній день користуються ССО будуть змушені вести облік витрат на підставі первинних документів, використовувати в обов’язковому порядку РРО, та, відповідно, піддаватися перевіркам.

На цьому, у разі впровадження такої реформи, майже двадцятирічну історію ССО можна буде вважати завершеною – адже головною метою її запровадження було як раз позбавлення СПД необхідності ведення обліку, а податкових органів – необхідності контролю, та, відповідно, радикальне зменшення кількості перевірок і пов’язаної з ними корупції.

Запропоновану реформу МінФін обґрунтовує наступним:

Резон: боротьба з тіньовою економікою, мінімізацією податків через ССО, та іншими зловживаннями.

Факти:

• Загалом, СПД, що використовують ССО не є «тіньовою економікою». Вони працюють легально та сплачують податки, нехай і не дуже великі. Насправді, ССО є привабливою для багатьох СПД альтернативою тіньовій економіці.

• Дійсно, мають місце факти приховування частини доходів суб’єктами ССО. Здебільшого, це спостерігається близько верхньої межі 2 групи. Загалом, за оцінкою програми ЛЕВ[1], кількість таких порушників становить близько 5% від загальної кількості СПД 2 групи, а обсяг прихованої виручки – 7.8-13.2 млрд.грн. (0.5-0.9% ВВП). Ці зловживання спричиняють недоотримання доходів бюджету у розмірі до 1.6 млрд. грн. Водночас, загалом обсяги тіньової економіки за оцінкою МЕРТ складають 42%, отже виявлені порушення становлять 1-2% від обсягів тіньової економіки.

• Багато нарікань викликає оптимізація виплат заробітних плат за допомогою ФОП 3 групи, що дозволяє обходити обтяжливі платежі з ЕСВ та ПДФО, сплачуючи тільки 4% єдиного податку (але не уникаючи при цьому ПДВ). Але детальний аналіз[2] показує, що всі надходження СПД 3 групи, що потенційно можуть займатися такою діяльністю (працюють за відповідними КВЕДами і при цьому не мають найманих працівників) становили 24 млрд. грн. за 2014 рік. Це менше, ніж у середньому сплачувалося тіньових зарплат тільки за один місяць (за оцінкою ДФС[3]). При цьому, нагадаємо, далеко не усі вони насправді були прихованими зарплатами. У разі ж зловживання єдиним податком з метою виплати зарплат у конвертах, з отриманих СПД доходів було сплачено хоча б помірні податки (в тому числі, ПДВ, від якого така схема не дозволяє ухилитися – на відміну від «конвертаційних центрів»). Саме тому цей спосіб не набув широкого масштабу. Але навіть у разі, якщо в результаті боротьби з ухиленням від податків через «конвертаційні центри» бізнес почне масово шукати інші способи мінімізації податків, і звернеться до зловживання єдиним податком, це буде неабияким кроком вперед, порівняно з нинішньою ситуацією.

• Сукупні обороти усіх СПД на 1-3 групах ССО становили у 2014 р. 234.5 млрд.грн. (246.4 у 2013-му), отже є меншими за оцінені ДФС оборотами «податкових ям»[1]. З них на торгівлю (яку найчастіше звинувачують у сприянні контрабанді та інших подібних гріхах) припало 123.3 млрд. І навіть з урахуванням можливих порушень (див. вище) цей показник навряд чи перевищив 130 млрд. – з яких, виходячи із структури споживання, напевне переважну більшість складають продукти харчування, які представлені, в абсолютній більшості, вітчизняною продукцією. Це менше однієї сьомої від обсягів обороту роздрібної торгівлі.

• За даними міжнародних організацій, що опікуються «податковою справедливістю», з України щорічно виводиться до офшорів та осідає там більше 10 млрд. дол[5].. (це не оборот, а «сухий залишок»!). Мільярдами доларів оцінюються «доходи» від зловживань на державних закупівлях, контрабанди, газових та енергетичних «схем», тощо. Натомість, можливі зловживання з використанням ССО оцінюються, щонайбільше, мільярдами гривень – тобто, є на порядок меншими.

Таким чином, на відміну від багатьох інших країн з порівняними обсягами доходу на душу населення, в Україні малий бізнес взагалі і ССО зокрема не є значними джерелами тіньової економіки, порівняно з іншими. Це пов’язано з об’єктивними особливостями структури економіки, у якій з різних причин домінують великі і надвеликі підприємства та бізнес-адміністративні групи.

За обсягами надходжень СПД, що використовують ССО складають тільки 1/16 від усього сектору підприємств. Відповідно, жодні заходи з обмеження ССО та боротьби із зловживаннями не здатні скільки-небудь помітно зменшити ані тіньову економіку, ані інші пов’язані зловживання. Зосередження уваги на цих заходах відволікає суспільство, реформаторів та міжнародні організації від насправді важливих завдань.

Резон: необхідність збільшення бюджетних надходжень

Факти:

• із наведених вище фактів випливає, що можна очікувати набагато значнішого фіскального ефекту якщо зосередити зусилля на боротьбі з крупномасштабними зловживаннями. Образно кажучи, якщо мати на меті отримання м’яса, то полювати треба на бізонів, а не на мишей. Зосередження уваги на реформі саме ССО викликає підозру у тому, що для насправді рішучої та результативної боротьби із зловживаннями бракує «політичної волі».

• Немає підстав вважати, що примусовий перехід СПД на загальну систему оподаткування збільшить надходження до бюджету. Свого часу навпаки, запровадження ССО багаторазово збільшило надходження від відповідних категорій платників податків. На сьогоднішній день середні надходження від ФОП на загальній системі оподаткування майже точно дорівнюють таким від ФОП на ССО[6]. Це не дивно, оскільки ССО передбачає презумптивне оподаткування, позбавляючи платника будь-якої можливості мінімізувати доходи за рахунок завищення витрат. Натомість, на загальній системі – при наявності достатньої кваліфікації та вміння «домовлятися» з інспекторами – платники можуть не сплачувати до бюджету взагалі нічого, обмежуючись неформальними платежами.

Так само не виправданими є сподівання, що знищення ССО через запровадження обліку на підставі первинних документів для усіх суб’єктів господарювання ніби то знищить контрабанду, або принаймні полегшить боротьбу з нею. Формально, це дійсно дозволить здійснювати митний постаудит, що є звичайною практикою у ЄС.

Але там митники змушені покладатися на такі методи тому, що прикордонного контролю часто не існує взагалі, або він дуже поверхневий. Це значно ускладнює задачу, адже на практиці якщо вже товар зайшов у країну без сплати вхідного ПДВ, то його власник знайде спосіб його збути.

Наприклад, варто згадати, що в Україні існує потужна індустрія ухилення від податків, яка працює, в тому числі, через створення фіктивних фірм. Тобто, процес їх реєстрації та ліквідації відпрацьовано до автоматизму, а після окупації Криму та частини Донбасу можливості для такої діяльності розширилися неймовірно. При цьому впровадження електронного адміністрування ПДВ знищило значну частину подібних схем, залишивши без роботи відповідні структури та кадри.

Їм не становитиме проблеми забезпечити усіх ФОП на загальній системі оподаткування (та й не тільки їх) фіктивними документами про походження контрабандних товарів. Отже, ніж намагатися контролювати сотні тисяч кінцевих продавців, вигідніше зосередити увагу на кількох десятках пунктів пропуску.

• Навіть якщо певне збільшення надходжень і відбудеться, погіршення умов для дрібного бізнесу може призвести до важких соціальних наслідків. У 2010-2011 рр. спроби запровадити облік на підставі первинних документів, фактична заборона юридичним особам закуповувати товари та послуги у суб’єктів ССО (такі витрати не відносилися до пов’язаних з господарчою діяльністю, отже обкладалися податком на прибуток підприємств), а також запровадження додаткового мінімального платежу з ЄСВ призвели до втрати загалом більше 2 млн. робочих місць. При цьому не було відмічено значного збільшення надходжень ані до бюджету, ані до Пенсійного Фонду внаслідок цих заходів. На щастя, того часу ці втрати прийшлися на період відновлення після кризи та певного економічного зростання, тому вони не спричинили катастрофічних соціальних наслідків, але за нинішніх умов такі ризики є неприпустимими.

• Збільшення надходжень до бюджету може бути бажаним, але воно не означає збільшення суспільного добробуту. Натомість, заходи, які пропонує для цього МінФін самі по собі ведуть до відчутного зменшення суспільного добробуту за рахунок відволікання коштів та зусиль (робочого часу) на непродуктивні цілі. Зокрема, економію на обліку та звітності дослідники програми ЛЕВ оцінили у 7 млрд. грн. (на 2013 рік). Абсолютну більшість цієї економії буде втрачено у разі запровадження реформи, запропонованої МінФіном, оскільки усі СПД, окрім відносно маленької Групи А будуть змушені вести облік – в іншому разі фактичний податок з обігу у розмірі 12% зробить майже будь-яку підприємницьку діяльність збитковою.

Окремо стоїть питання про примусове запровадження РРО, адже цей захід пропонувався незалежно від новітньої концепції податкової реформи і задовго до неї, та вже викликав жорстке протистояння. За нинішньої форми ССО він може запобігти здебільшого порушенням, пов’язаним з перевищенням верхньої межі 2 групи (див. вище), а отже сприяти збільшенню надходжень у сумі до 1.6 млрд. грн. (насправді – менше, оскільки порушники можуть знайти інші способи зменшити свої податкові зобов’язання).

Водночас, за рік тільки прямі сукупні витрати на обслуговування РРО та умовних кредитів на їх придбання[7] усіма СПД 2 групи складатимуть не менше 3.4 млрд. грн., що вже більше за будь-які з існуючих оцінок недоотриманих бюджетом доходів від заниження обсягів виручки підприємцями на ССО. Тому про жодну можливість отримати позитивний суспільний ефект від такого заходу не йдеться. З тієї ж причини не варто сподіватися на допомогу держави у встановленні РРО – така допомога не виправдає витрат для самого бюджету.

Резон: Невиправдано високе податкове навантаження на найдрібніший бізнес за існуючої системи

Факти:

Так, фіксована величина єдиного податку, а надто набагато більший за розміром фіксований внесок ЄСВ, створюють бар’єр для входу і непропорційно велике навантаження на бізнес з найменшими доходами. Для того, аби пом’якшити цей ефект при запровадженні ССО було передбачено можливість встановлювати різні ставки, в залежності від виду діяльності та її географії.

Можливо, до такої практики варто було б повернутися, але з встановленням більш об’єктивних критеріїв для застосування тих чи інших ставок. Утім, проект МінФіну пропонує взагалі відмовитися від фіксованого податку для Групи Б. При цьому, якщо чистий дохід не перевищує мінімальної зарплати, ПДФО не сплачується взагалі, а ЄСВ становить 20% у 2016 році і поступово знижується до нуля на протязі трьох років.

Отже, дрібний бізнес, що декларуватиме доходи у розмірі менше мінімальної зарплати зможе взагалі не сплачувати податків, а при обсязі продажів, що не перевищує мінімальну зарплату більш ніж на 40% – навіть обходитися без звітності. Виглядає ніби то привабливо. Але!

• фіксований податок вводився насамперед тому, що така форма виключає зловживання з метою мінімізації та ухилення від його сплаті. Відповідно, зникли підстави для перевірок, які, у свою чергу, часто створюють можливості для здирництва. Відмова від фіксованого податку змусить підприємців пригадати навички роботи з інспекторами, і, ймовірно, пов’язаного з цим хабарництва. Корупційний податок є, як відомо, також високо регресивним

• другою причиною використання саме фіксованого податку була і залишається його простота, яка не вимагає поточного контролю за обсягом виручки, оскільки податкові зобов’язання від неї не залежать. Натомість, усі інші варіанти логічно потребують контролю через РРО, що і передбачено концепцією МінФіну. Але на додаток до зазначених вище наслідків на макрорівні, вимога щодо обов’язкового використання РРО матиме згубні наслідки, передусім як раз для найдрібніших СПД, а саме:
  • для початківців купівля РРО перетворюється на дуже великий бар’єр для входу. Найдешевший РРО коштує 3.6 тис. грн., що є порівняним з середньою зарплатою за місяць, і у кілька разів перевищує вартість реєстрації ФОП – навіть якщо її замовляти у посередника. При цьому зазвичай підприємці називають іншу мінімальну ціну за реально доступний та практичний апарат – 5-7 тис. грн. Таким чином, купівля РРО стає найбільшим бар’єром для входу. Більше того, необхідність одноразово витратити таку суму може стати нездоланною перешкодою для найдрібніших СПД, яка змусить їх піти з бізнесу, або перейти у повну «тінь». Зважаючи на величезні труднощі із доступом до фінансування, це є цілком реальною загрозою
  • тільки прямі витрати на поточне технічне обслуговування РРО (разом з передачею даних) та умовного кредиту на його придбання становлять близько 6 тис. грн. на рік. На сьогоднішній день найдрібніші СПД, що не можуть бути на 1 групі (обмеженій, нагадаємо, торгівлею на базарах та наданням побутових послуг населенню) можуть використовувати 3 групу, при цьому усі їхні податкові зобов’язання (включно з ЄСВ) складають теж близько 6 тис. грн. Для другої групи вони дещо вищі за 8 тис. грн. Але, на відміну від єдиного податку, використання РРО тягне за собою ризик перевірок та штрафів. Отже, ні про яке зменшення фактичних витрат для найдрібнішого бізнесу наразі не йдеться, до того ж гроші йтимуть не до бюджету, а на придбання та обслуговування РРО. Нагадаємо, що ці витрати не сприяють створенню вартості, і можуть бути корисними тільки з точки зору збільшення бюджетних надходжень – див. вище.
  • для Групи А запровадження РРО буде додатком до податкових платежів. Воно може мати вбивчий ефект, оскільки поступове зменшення фіксованого платежу з ЄСВ ймовірно буде заміщуватися зростанням вартості В2В послуг, які надаються дрібному бізнесу, зокрема, власниками ринків (підвищення вартості оренди торгових місць) або інших приміщень, де здійснюють діяльність СПД. Саме так відбувалося протягом майже усього періоду дії первісної версії ССО, за якої єдиний податок становив фіксовану суму, яка не індексувалася із зростанням цін та зарплат, відтак податкове навантаження де-факто зменшувалося. Тому і зараз в результаті зменшення податку сукупні витрати на ведення бізнесу навряд чи знизяться. А потому примусове запровадження РРО їх різко підвищить, як описано вище. До того ж, використання РРО під час торгівлі на відкритому повітрі (як-от, на базарі чи виносної торгівлі) технічно ускладнене, а при температурі нижче -5 С^о – взагалі неможливе.

Таким чином, запропонована МінФіном реформа ССО є:

• невчасною: можливі негативні наслідки у вигляді масової втрати робочих місць є неприпустимими за нинішніх умов

• непріоритетною: навіть у разі успіху, припинення зловживань ССО не принесе відчутного ефекту на тлі набагато більших зловживань, які мають місце у загальній системі оподаткування

• такою, що зменшує суспільний добробут: спричинене реформою марнування ресурсів (зокрема, а не тільки, на ведення обліку та звітності, проведення перевірок, придбання та обслуговування РРО, тощо) не виправдовується можливим збільшенням бюджетних надходжень навіть в абсолютних цифрах, не кажучи про суспільну ефективність використання цих надходжень

• такою, що погіршує умови ведення бізнесу для усіх категорій платників, яких вона безпосередньо стосується

Зауважимо, що кількісне зменшення малого та мікро бізнесу, яке ця реформа з високою ймовірністю може спричинити, матиме також низку згубних непрямих наслідків для економіки. Зокрема, можна очікувати:

• зростання цін на споживчі товари та послуги – внаслідок зростання ринкової влади великих мереж роздрібної торгівлі та з надання побутових послуг

• зростання безробіття

• витіснення з України інтелектуально-містких секторів економіки (ІТ, та інших), зростання еміграції кваліфікованих та талановитих кадрів

• зростання соціальної напруги внаслідок перерахованих вище пунктів у поєднанні з невдоволенням широких верств підприємців

Спрощена система оподаткування та звітності для малого бізнесу довела свою ефективність як чи не єдиний дієвий інструмент підтримки такого бізнесу, точніше його бодай часткового захисту від тягот вітчизняного ділового клімату. Вона має бути збережена та, можливо, удосконалена. Більше того, певна форма ССО має існувати хоча б тому, що дрібному бізнесу не потрібен облік для власних потреб, отже його ведення виключно для цілей оподаткування є марною тратою часу та сил.

Це не означає, однак, що діюча система є досконалою і має зберігатися у незмінному вигляді на невизначений термін. Але до її реформування треба підходити виважено, зважаючи на великий соціальний ефект (та, відповідно, кошт – у разі невдачі) таких реформ. Поспішати нема куди, оскільки питання, пов’язані з проблемами ССО не є критичними ані у фіскальному сенсі, ані у інших.

При цьому, просто зараз можна було б запропонувати тільки невеликі зміни, покликані зменшити описані вище зловживання на 2 групі. Знайдені фахівцями програми ЛЕВ «аномалії» розподілу ФОП 2 групи за обсягом продажів варто дослідити, встановити типові характеристики підприємців, які ймовірно порушують закон, та вжити відповідних запобіжних заходів, базуючись на такому аналізі.

Можливо, ці заходи будуть жорсткішими за обов’язкове використання РРО (аж до заборони працювати на спрощеній системі певним категоріям підприємців), але вони не утискатимуть решту 95% сумлінних платників. Також, ймовірно, можна погодитися з пропозицією зменшити верхній поріг для застосування ССО майже вчетверо, із нинішніх 20 млн. грн. до 4000 мінімальних зарплат.

Інші можливі реформи у царині ССО варто відкласти до того моменту, коли в Україні буде проведено глибоку реформу загальної податкової системи. Така реформа, на відміну від змін до ССО, є дійсно невідкладною, і наразі широко обговорюється у суспільстві. Істотні зміни до загальної системи, на кшталт запропонованих у законопроекті «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо податкової лібералізації» (№3357), внесеному групою народних депутатів на чолі з головою Комітету ВР з податкової та митної політики Н.П.Южаніною, здатні значно змінити порядок денний для реформи ССО: одні проблеми можуть втратити актуальність, інші – навпаки, загостритися та вийти на перший план.

Але з’ясувати це стане можливо тільки після того, як нова система запрацює, і пройде певний час –принаймні, рік – після її запровадження. А оскільки зараз неможливо передбачити не те що наслідки податкової реформи, але і її остаточний вигляд, то не мають сенсу і зусилля по розробці реформи ССО: це все одно, що проектувати веранду, не маючи навіть проекту цілого будинку. Відповідну дискусію варто відкласти на рік або два, а поки є час – зосередитися на реформі загальної системи та дослідженні справжніх проблем спрощеної. Такі дослідження стануть у пригоді.

[1] О.Бетлій, І.Бураковський, К.Кравчук “СПРОЩЕНА СИСТЕМА ОПОДАТКУВАННЯ В УКРАЇНІ:ОЦІНКА В КОНТЕКСТІ СУЧАСНИХ РЕАЛІЙ“

[2] Проведений О.Богдановою за участі автора на основі даних ДФС, отриманих на спеціальний запит

[3] http://www.ukrinform.ua/ukr/news/shchomisyachna_tinova_zarplata_v_ukraiini_stanovit_ponad_20_mlrd_grn___igor_bilous_1979279

[4] http://www.epravda.com.ua/rus/publications/2014/05/14/452304/

[5] http://www.pravda.com.ua/news/2012/07/23/6969332/?attempt=1?attempt=2

[6] За даними звіту проекту USAID SURE

[7] Якщо РРО вартістю 5 тис.грн. купуватиметься у кредит з аннуітетом раз на 5 років, то щомісячний платіж складатиме близько 160 грн. – це є оцінка вартості (прямої чи альтернативної) для підприємця.