Прокурорские проверки № 23, декабрь 2009 г.

Внимание! Эта страница является архивной, возможно материалы опубликованные на ней уже устарели. С актуальной информацией для предпринимателей вы можете ознакомиться в газете «Частный предприниматель»

На фоне других контролирующих органов органы прокуратуры выделяются своими обширными полномочиями. И одно упоминание о грядущей или возможной прокурорской проверке приводит в ужас предпринимателей. Во многом такая реакция проверяемых субъектов хозяйствования продиктована их неосведомленностью о полномочиях органов прокуратуры и об основаниях и порядке проведения ими проверок. 

Основными документами, регламентирующими деятельность прокуратуры, являются Конституция Украины и Закон Украины от 05.11.91 г. № 1789-XII “О прокуратуре”.

Функции прокуратуры

Прокуратура Украины является единой системой, на которую согласно ст. 121 Конституции Украины и ст. 5 Закона о прокуратуре возлагаются:

– поддержка государственного обвинения в суде;

– представительство интересов гражданина или государства в суде;

– надзор за соблюдением законов органами, которые проводят оперативно-разыскную деятельность, дознание, досудебное следствие;

– надзор за соблюдением законов при выполнении судебных решений в уголовных делах, а также при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан;

– надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти и местного самоуправления, их должностными и служебными лицами.

Кроме того, согласно п. 9 Переходных положений Конституции Украины прокуратура продолжает выполнять функцию надзора за соблюдением и выполнением законов – до введения в действие законов, регулирующих деятельность государственных органов по контролю за соблюдением законов.

Для предпринимателей интерес представляет именно функция надзора за соблюдением прав и свобод гражданина, соблюдением законов органами исполнительной власти и местного самоуправления, их должностными и служебными лицами и надзор за соблюдением законов. Ведь по сути именно они дают органам прокуратуры право и основания для проведения проверок в порядке так называемого общего надзора.

Отметим, что правомерность осуществления органами прокуратуры общего надзора относится к спорным вопросам Так, некоторые специалисты в области права считают, что:

– законы, регулирующие деятельность государственных органов по контролю за соблюдением законов, речь о которых идет в п. 9 Переходных положений Конституции Украины, на сегодняшний день приняты и действуют. Значит, органы прокуратуры утратили право на осуществление общего надзора;

– надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти и местного самоуправления, их должностными и служебными лицами, речь о котором идет в п. 5 ст. 121 Конституции Украины, должен осуществляться исключительно в отношении таких органов и лиц. Поэтому к предпринимателю должностные лица органов прокуратуры прийти на проверку в рамках общего надзора не могут.

Однако, на наш взгляд, за прокуратурой все-таки пока сохранено право осуществления общего надзора.

Ведь никто из приверженцев обратного не берет на себя ответственность озвучить перечень законов, о которых речь идет в п. 9 Переходных положений Конституции Украины. Специалисты кивают в сторону Закона Украины от 05.04.2007 г. № 877-V “Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности” (далее – Закон о проверках). Однако его сфера ограничивается только хозяйственными правоотношениями. То есть, по сути, на сегодняшний день такого закона (законов) попросту нет.

Кроме того, закрепленная функция надзора за соблюдением прав и свобод гражданина дает право должностным лицам органов прокуратуры прийти к предпринимателю на проверку, например, по вопросам соблюдения законов о труде (ведь невыплата заработной платы, непредоставление отпуска и т. п. – это и есть нарушение прав и свобод человека).

А учитывая практику работы прокуратуры и судебную практику, эксперты сходятся в едином – в порядке обжалования (в том числе судебном) действий органов прокуратуры в отношении проведения ими проверок и сопряженных действий в рамках общего надзора, доказать отсутствие полномочий органов прокуратуры проводить проверки в рамках общего надзора практически невозможно.

Таким образом, должностные лица органов прокуратуры могут прийти на проверку к предпринимателю в рамках осуществления надзора за соблюдением законодательства или расследования уголовного дела.

Прокурорские проверки в рамках уголовного законодательства должны проводиться в порядке, предусмотренном ст. 97 Уголовно-процессуального кодекса Украины.

Основания для проверок

Обратим внимание на то, что на органы прокуратуры не распространяется действие Указа Президента Украины от 23.07.98 г. №  817/98 “О некоторых мерах по дерегулированию предпринимательской деятельности”, несколько утратившего свою актуальность на сегодняшний день, и действие Закона о проверках. Соответственно на органы прокуратуры не распространяется и действие постановления КМУ от 21.05.2009 г. № 502, которым введены ограничения на проверки контролирующими органами до конца 2010 года.

В соответствии со ст. 19 Закона о прокуратуре предметом прокурорского надзора за соблюдением и применением законов являются:

– соответствие актов, издаваемых всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями и должностными лицами, требованиям Конституции Украины и действующим законам;

– соблюдение законов о неприкосновенности личности, социально-экономических, политических, личных правах и свободах граждан, защите чести и достоинства, если законом не предусмотрен иной порядок защиты этих прав;

– соблюдение законов, которые касаются экономических, межнациональных отношений, охраны окружающей среды, таможни и внешнеэкономической деятельности.

Причем п. 3 приказа Генеральной прокуратуры Украины от 19.09.2005 г. № 3гн “Об организации прокурорского надзора за соблюдением и применением законов относительно защиты прав и свобод граждан, государственных и публичных интересов” (далее – Приказ № 3гн) установлено, что основными направлениями надзорной деятельности относительно защиты прав и свобод человека и гражданина являются:

– оплата и охрана труда;

– охрана здоровья;

– социальное и пенсионное обеспечение;

– права и свободы лиц, нуждающихся в государственной поддержке и помощи.

Также п. 4 Приказа № 3гн прокуратурам всех уровней предписано сосредоточить усилия на соблюдении законов, направленных на защиту экономических интересов государства от неправомерных посягательств, в частности относительно:

– бюджетной сферы;

– сохранности государственного и коммунального имущества, законности его приватизации и отчуждения;

– инвестиционной и внешнеэкономической деятельности;

– банкротства субъектов хозяйствования;

– предотвращения и противодействия легализации доходов, полученных преступным путем;

– банковской деятельности;

– реформирования агропромышленного комплекса;

– земельных ресурсов и природной среды;

– энергосбережения.

Отметим, что зачастую проверки предпринимателей работниками прокуратуры проводятся по вопросам соблюдения ими трудового законодательства (оплата труда, условия и охрана труда), земельного законодательства (основания использования земельного участка и размещения торговых помещений), бюджетного законодательства (в сфере государственных закупок) и т. п.

Основанием для проведения прокурорской проверки могут быть:

– заявления и сообщения о нарушении законности, требующие прокурорского реагирования;

– собственная инициатива прокурора при наличии оснований.

В п. 6 Приказа № 3гн уточнено, что проверки проводятся по заявлениям и другим сообщениям, в том числе в средствах массовой информации, о нарушении законов, по материалам контролирующих или правоохранительных органов, а также по собственной инициативе при наличии данных о нарушении закона, в частности по результатам изучения статистических и оперативных данных, аналитических исследований, уголовных, гражданских, хозяйственных, административных дел.

То есть условием для проведения проверок органами прокуратуры является наличие информации, сообщения или данных о нарушении закона.

Очень часто работники прокуратуры при обосновании проверки апеллируют такими достаточно спорными основаниями, как план работы соответствующего органа прокуратуры и поручение вышестоящего прокурора. Такие основания не предусмотрены ни Конституцией Украины, ни Законом о прокуратуре. Однако опрометчиво было бы рекомендовать предпринимателям в таких случаях не допускать работников прокуратуры к проведению проверок, ссылаясь на отсутствие законных оснований.

К сожалению, обтекаемая фраза “при наличии оснований – также по собственной инициативе прокурора”, закрепленная в ст. 19 Закона о прокуратуре, и уточнение в п. 6 Приказа № 3гн “в частности по результатам изучения статистических и оперативных данных, аналитических исследований” не дают возможности утверждать об отсутствии у прокуратуры полномочий и прав составлять планы проверок на основании таких данных и исследований и давать поручения на проведение проверок.

Поэтому перед тем как принимать решение о допуске или об отказе в допуске к проверке работников прокуратуры, пришедших на основании плана работы, предпринимателю следует выяснить, что именно явилось причиной включения его в план работы или чем продиктовано поручение вышестоящего прокурора.

Документы проверяющих

Проверяющих следует попросить предъявить служебные удостоверения. Поинтересуйтесь у них основанием для проведения проверки. Чтобы удостовериться в подлинности полученной информации, не лишним будет сделать следующее:

– позвонить в канцелярию соответствующей прокуратуры и уточнить номер регистрации и дату поступления жалобы, сообщения, информации, послужившей поводом для проведения проверки (любые поступившие в прокуратуру жалобы, сообщения, информация должны быть зарегистрированы в соответствующих журналах). Данная информация не относится к категории информации с ограниченным доступом (конфиденциальной);

– связаться с соответствующим СМИ, если поводом для проверки является сообщение или репортаж в СМИ;

– если проверка является результатом изучения статистических и оперативных данных, аналитических исследований, поинтересоваться, в какой области и по каким именно вопросам проводились соответствующие исследования, на основании данных какого именно органа проводились исследования.

В дальнейшем такая предусмотрительность поможет предпринимателю отстоять правомерность своих действий в случае отказа в допуске работников прокуратуры к проверке, в предоставлении документов и др.

Права прокурора при проверке

Перечень прав работников прокуратуры очень широк. В соответствии со ст. 20 Закона о прокуратуре при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением и применением законов прокурор имеет право:

– беспрепятственно на основании служебного удостоверения входить в помещения объединений граждан, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, подчиненности или принадлежности, без особых пропусков, если таковые введены;

– доступа к материалам и документам, необходимым для проведения проверки, в том числе по письменному требованию, а также содержащим коммерческую тайну или конфиденциальную информацию;

– письменно требовать представления в прокуратуру для проверки документов и материалов, выдачи необходимых справок, в том числе в отношении операций и счетов юридических лиц и других организаций, для решения вопросов, связанных с проверкой;

– получения от банков информации, содержащей банковскую тайну, в порядке и объемах, установленных Законом Украины от 07.12.2000 г. № 2121-III “О банках и банковской деятельности”;

– требовать от руководителей и коллегиальных органов проведения проверок, ревизий деятельности под­отчетных и подконтрольных предприятий, организаций, учреждений независимо от формы собственности, а также привлечения специалистов для проведения проверок, ведомственных и вневедомственных экспертиз;

– вызывать граждан и должностных лиц и требовать от них устные или письменные объяснения, касающиеся нарушений законодательства.

Любая документальная информация либо копии документов, необходимые для совершения прокурорского надзора или расследования, представляются по требованию прокурора или следователя бесплатно.

Должностные лица и граждане обязаны являться по вызову прокурора и давать пояснения по обстоятельствам, которые выясняются прокурорской проверкой. В случае уклонения от прибытия должностное лицо либо гражданин по постановлению прокурора может быть доставлен принудительно органами милиции.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 20 Закона о прокуратуре при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением и применением законов прокурор имеет право привлекать специалистов для проведения проверок и экспертиз. То есть по инициативе органов прокуратуры проверить частного предпринимателя могут и другие органы контроля (надзора). Для эффективности взаимодействия контролирующих органов и прокуратуры, в частности, разработаны:

– Порядок взаимодействия органов государственной контрольно-ревизионной службы, органов прокуратуры, внутренних дел, Службы безопасности Украины, утвержденный приказом глав КРУ, МВД, СБУ, Генеральной прокуратуры от 19.10.2006 г. № 346/1025/685/53;

– Порядок взаимодействия между органами государственной налоговой службы, Государственного казначейства и прокуратуры по защите интересов государства при осуществлении судопроизводства по искам о возмещении налога на добавленную стоимость, утвержденный приказом Генеральной прокуратуры, ГНАУ, Госказначейства от 14.09.2006 г. № 45/551/223;

– Программа скоординированных действий правоохранительных и контролирующих органов по борьбе с незаконным производством, распространением и реализацией аудио- и видеопродукции, компакт-дисков и других объектов интеллектуальной собственности, утвержденная приказом Минобразования, МВД, СБУ, ГНАУ, Генеральной прокуратуры, Минкультуры, Госкомпредпринимательства и ГТСУ от 21.05.2003 г. № 310/527/193/240/7/1/2-103вих./271/62/343.

В следующем номере газеты мы расскажем о различных формах прокурорского реагирования на допущенные предпринимателями нарушения закона.

Андрей Черкасов, независимый консультант

__________

"Частный предприниматель" № 23, декабрь 2009 г.