Please wait...
Самая болезненная реформа в новейшей истории Украина – земельная. Последний раз «земельный вопрос» был провален в парламенте 20 декабря 2018 года, тогда в десятый раз продлили мораторий на землю. При этом отмена моратория является одним из требований ключевого кредитора Украины – МВФ.
Парламент 13 ноября принял в первом чтении законопроект о земельной реформе №2178-10 об обороте земель сельскохозяйственного назначения. «За» проголосовали 240 нардепов — 227 «слуг народа» и 13 внефракционных депутатов. Против — 52, воздержались — 57, а еще 16 народных избранников вообще не голосовали.
Законопроект № 2178 подал Кабинет министров, однако нардепы зарегистрировали 10 альтернативных проектов закона. Комитет Рады рекомендовал голосовать за законопроект монобольшинства.
Принятый в первом чтении законопроект предусматривает, что с 1 октября 2020 отменяется запрет на отчуждение земель сельскохозяйственного назначения всех форм собственности. Покупать земельные участки смогут граждане Украины, территориальные общины, государство, юрлица Украины, а также иностранные граждане и лица без гражданства — если получат землю в наследство. Устанавливается минимальная стартовая цена продажи на торгах земельных участков государственной и коммунальной собственности — не ниже нормативной денежной оценки. До 1 января 2024 года вводится запрет на покупку сельхозземель юрлицами, бенефициарами которых являются иностранцы, иностранные государства и лица без гражданства.
Первыми против земельного закона выступили фермеры: 11 ноября акция протеста фермеров прошла по всей стране. Участники требовали отозвать законопроект, поскольку, по их мнению, это приведет к уничтожению малых и средних фермеров, которые не выдержат конкуренции со стороны зарубежных корпораций, которые либо выкупят землю у пайщиков, либо станут платить им больше за аренду. Но фермеры еще и вкладывают в инфраструктуру, строят мини-заводики, цехи по переработке продукции, объекты соцкультбыта (магазины, парикмахерские и т. д.), обеспечивая селян работой и сервисом. Всего этого, по мнению фермеров, не будет, если придут иностранцы.
Верховная Рада намерена также пересмотреть ограничения по владению землей при подготовке ко второму чтению законопроекта о рынке земли. Принятый в первом чтении законопроект предусматривает такие ограничения на владение земельными участками: не более 35% в пределах одной громады, 8% в пределах одной области и 0,5% в пределах Украины. С другой стороны, ряд политиков и представители аграрных ассоциаций считают такую концентрацию недопустимой.
По результатам опроса Центра Разумкова, который проходил с 1 по 7 ноября, абсолютное большинство украинцев выступают за продление моратория на куплю-продажу сельхозземель: 60,9% городских жителей и 68,9% сельских проголосовали бы за продление моратория. Почти 70% опрошеных считают референдум по вопросам введения рынка земли и снятия моратория на ее продажу необходимым.
Как рынок земли сможет изменить жизнь украинцев? Как будет формироваться цена на землю? Что нужно брать во внимание, чтобы определить справедливые лимиты? Каковы риски законопроекта №2178-10? Об этом Фонду «Украинская политика» рассказал Виктор Кобылянский, адвокат, заместитель председатель комитета земельного права Ассоциации адвокатов Украины
Я бы хотел начать с предыстории. Когда уже реально был взят курс на рыночные отношения по проблеме рынка земли — после заявления президента Зеленского в Турции, мы ожидали четырех вещей в этом законопроекте. Первое – это определение субъекта, т.е. кто будет продавать землю и у кого будет преимущественное право на покупку земли. И два концептуальных ограничения: против спекуляции землей, против монополизации и создания латифундий.
Что получилось по факту определения субъекта: здесь все просто, понятно, что собственники могут продавать земельные участки. А что относительно земель государственной коммунальной собственности? Снятие моратория и включение пункта 15 «Переходных положений» Земельного кодекса Украины означает, что можно продавать земли государственной и коммунальной собственности. Но при этом никаких дополнительных механизмов, барьеров, процедур в законопроекте нет. Представьте себе, что мораторий заканчивается сегодня. Получается, что завтра Госгеокадастр может продать все 10 млн га земель государственной собственности. Как и кто будет определять критерии, что из государственных земель продавать, а что не продавать, когда и на каких условиях продавать? По сути, это реально зависит от одного (!) чиновника, но пока не планируется ничего менять по данному законопроекту, поэтому это очень серьезная проблема. Несмотря на многочисленные лозунги по поводу «распродажи Украины», хотя это и преувеличение, но сегодня ничего не сделано для того, чтобы эту проблему урегулировать Законом.
Второй вопрос: кто будет покупать землю. Камень преткновения – это нерезиденты, т.е. иностранные граждане. Изначально в законопроекте №2178-10 было сказано, что покупателями могут быть граждане, юридические лица, территориальные общины и государство. Что касается иностранцев, а также лиц без гражданства — они могут получать сельхозучастки в собственность только в порядке наследования по закону с обязательством провести отчуждение в течение одного года. Юридические лица – это могут быть юридические лица с участниками нерезидентами. Это было просчитано сразу, именно благодаря этому было много протестов против продажи земли иностранцам, которые будут покупать не прямо, а через корпоративные права юридических лиц.
Еще один вопрос о территориальных общинах и государстве. Продает собственник земельный участок — может ли сельсовет его купить? Если цена приемлема для сельсовета, потом этот участок передать в аренду, за несколько лет окупить его стоимость, что позволит зарабатывать на этом и дальше. (Я не рассматриваю сейчас коррупционные варианты: купить за бюджетные деньги, а потом бесплатно отдать кому-то в собственность в порядке безоплатной приватизации.) Сможет ли сельсовет сделать это? Ведь для того, чтобы купить за бюджетные деньги, должна быть соответствующая строка в бюджете и соответствующая сумма на счету казначейства. Прогнозировать, что в следующем году можно будет купить определенное количество га – трудно.
Далее, относительно покупки государством – это проблемная строчка в законопроекте. Вопрос – государство в лице кого? Кто будет покупать: Кабинет министров, Верховная Рада, Госгеокадастр, Областная администрация… Абсолютно непонятны механизмы, за счет каких средств это будет делаться.
Ряд экспертом в СМИ обсуждает возрождение старой идеи о Земельном банке. Эту идею пытались реализовать, был создан Государственный земельный банк, получил лицензию на общебанковскую операционную деятельность. Но ничего так и не решилось, потому что для этого нужно взять где-то деньги. В наших условиях вокруг этого банка будет много коррупционных схем, поэтому нет смысла в создании такого искусственного монополиста. В то же время без создания каких-то механизмов — каким образом государство будет покупать землю – эта норма остается декларативной и получается нужно понимать так, что государство вообще не будет покупать землю?
Возвращаясь к нерезидентам – это хороший пример технических недостатков законопроекта. Предыдущий состав ВР в профильном комитете рассматривал четыре качественных законопроекта, с отличающимися концепциями. Создается впечатление, что новый парламент Верховной Рады решил все старое выбросить и начинать писать сначала. И получилось у них очень некачественно. Вот пример для иностранцев, лиц без гражданства. Могут приобретать земельные участки сельхозназначения в порядке наследования по закону. А почему законодатель не вспомнил о наследовании по завещанию? Оно теперь под запретом? Или по завещанию можно, но тогда не нужно потом продавать? В этом есть технический недостаток. Далее, эта норма касается только иностранцев и лиц без гражданства, а наследником по завещанию может быть и юридическое лицо, в том числе и иностранное юридическое лицо. На них это положение будет распространяться? Очень много искусственно созданных коллизий в законопроекте №2178-10, и если его примут в таком виде, тогда они – коллизии — будут противоречить нормам других законов или могут пройти его неоднозначные толкования.
Законопроект №2178-10 содержит дополнительные нормы. Согласно ему, до 2024 года не допускается приобретение права собственности на земельные участки, которые находятся сейчас под мораторием, юридическими лицами, бенефициарами которых являются иностранцы и лица без гражданств, иностранные юрлица и государства. Это реакция на многочисленные протесты. Т.е., давайте мы смягчим социальное напряжение, не будем распродавать Украину и скажем, что иностранцы смогут купить землю только через четыре года. Скажу откровенно, в таком виде эта норма достаточно легко обходится. Более того, насколько бы ее строгой не сделали, все равно юристы найдут возможность обойти ее легально. Например, в данном случае иностранное лицо хочет купить земельный участок, но до 2024 года это не допускается. В таком случае ее купит украинское юрлицо, а иностранец потом войдет туда на правах участника и купит корпоративные права.
Единственный способ полностью запретить иностранцам владеть землей – сделать покупателями только физические лица, а гражданство Украины легко проверяется. В таком случае не будет иностранцев. Но логики в таком подходе я не вижу по одной простой причине: физическим лицам не нужно столько земли. Это мы искусственно создаем рынок под институт подставных физических лиц, а реально землей будут пользоваться сельскохозяйственные предприятия. На мой взгляд, угроза иностранной экспансии на украинский агрорынок сильно преувеличена. Я думаю, в первую очередь, недовольными будут не фермеры, а различные организации, которые объединяют фермерские хозяйства, небольшие сельхозпредприятия. Например, можно вспомнить Всеукраинскую Аграрную Раду, которая была инициатором многих протестных акций.
Нужно четко понимать — чего боится фермер. Например, фермер говорит, что у него есть земля в собственности, есть в аренде, и он хотел бы приобрести еще в собственность земельные участки, но он против рынка земли. Это противоречие объясняется очень просто. Фермер боится того, что с открытием рынка земли, у него не хватит средств, чтобы купить землю, а его конкуренты – более крупные предприятия – смогут. И таким образом он утрачивает конкурентное преимущество, это нужно учитывать и такая угроза существует.
Многие говорят о том, что иностранные компании имеют доступ к более подходящим финансам – те же кредитные ставки в Европе. Но вряд ли там будут легко давать деньги, кредиты под покупку земли в такой стране, как Украина, поскольку это дополнительные риски – политические, институциональные, инвестиционные. Например, иностранная компания хочет заниматься агробизнесом и для начала ей нужно 1-2 тыс га. Даже при абсолютно открытом рынке она не может эту тысячу гектаров купить, как не сможем и мы их купить, поскольку нет этих тысяч гектаров. Есть 5 га в одной области, 10 га – в другой. Участки разбросаны. Для бизнеса нужен консолидированный земельный пай. Земельные участки частных собственников или государственные, которые будут продаваться – они не представляют реальный интерес. А реальный интерес представляют существующие агропредприятия, которые уже сформировали земельный пай в пределах одного сельсовета, ОТГ района, который можно рационально и эффективно использовать. Для этого нужно покупать не землю, а кооперативные права такого предприятия. И такие сделки у нас были на уровне агрохолдингов. При этом земля может оставаться в аренде. В собственности же более всего заинтересованы самые мелкие производители – фермеры и небольшие агропредприятия. Для них – это вопрос безопасности. Для крупного агрохолдинга аренда намного выгоднее и они будут стараться продлить этот процесс.
Существует проблема спекуляции землей. Будут скупать землю рисковые инвесторы, спекулянты, но не для того, чтобы на этой земле что-то выращивать, а чтобы через определенное время перепродать ее дороже. При эффективном использовании действующего законодательства с этим бороться легко. Механизм простой: контроль за использованием земель. У нас сегодня не использование земельного участка является нарушением. И это нарушение может иметь последствие – принудительное прекращение прав на земельный участок, ст. 143 Земельного кодекса Украины. Но фактически – это не работает и не будет работать. В предыдущих законопроектах, которые писались предыдущим составом Верховной Радой, предлагались интересные механизмы, хоть они и были спорными. Например, это механизм налогов: если участок продается через год после того, как его купили, то платится большая сумма налога. Если через 10 лет, то налог – минимальный. Делать спекуляцию экономически невыгодно. В законопроекте № 2178-10 о каких-то предохранителях от спекуляции землей нет ни слова.
Еще один камень преткновения – это ограничение монополизма. В п.13 «Переходных положений» Земельного кодекса Украины, и эта норма уже не действует – не больше 100 га в одни руки, чтобы не было латифундистов, чтобы не было больших собственников. Норму обходили примитивным образом. Например, оформляли 100 га на себя, 100 га – на жену, 100 га – на детей, по 100 га – на тещу и на маму. Если этого мало, то можно создать ООО, на него еще оформить 100 га.
Сейчас изначально предложили не больше 0,5% земель сельскохозяйственного назначения Украины – это примерно 214 тысяч га – и эту норму очень часто критикуют. С большой вероятностью ее уменьшат, но пока она осталась в законопроекте №2178-10. Но изменились другие нормы. В пределах области – не более 8% сельскохозяйственных земель, и в пределах объединенной территориальной общины – не более 35%. Т.е. всю территорию объединенной территориальной общины можно разделить между тремя собственниками. На самом деле норма 0,5% по Украине ограничивает только агрохолдинги – 2-3 юрлица, которые могут превысить эту норму. Но превышают не по собственности, а по аренде. А покупать в собственность землю агрохолдинги сегодня не заинтересованы. С большей вероятностью будут работать нормы на уровне местного совета, на уровне одной области. Возможно, это будет предметом торга, и возможно их еще уменьшат, но нужно принципиально обеспечить исполнение этих норм. В связи с этим обращаю внимание, что большая часть законопроекта №2178-10 как раз и посвящена этому – необходимости обеспечить информационное взаимодействие между Государственным земельным кадастром, Государственным реестром на недвижимое имущество и Государственным реестром юридических лиц. Это делается для того, чтобы иметь возможность все контролировать, чтобы никто не превысил эти монопольные нормы. Здесь еще нужно разработать не один подзаконный акт.
В то же время меня удивляет, что действующее законодательство не используется. У нас есть антимонопольные органы. Но почему-то в отношении рынка земли эти нормы не применяют, и я так понимаю, по этому законопроекту пытаются построить другую систему.
На мой взгляд, технические недостатки законопроекта №2178-10 стоят на первом месте. Важная норма для многих фермеров – изменения, касающиеся земель постоянного пользования фермерскими хозяйствами. С 1992 года фермеры получали земли в постоянное пользование. Как правило, они получали до 50 га. В 2002 году им сказали, что землю нужно переоформить на собственность или аренду, но механизмов переоформления нет. Позже Кассационный суд сказал, что это делать необязательно и землю можно просто приватизировать. Какая-то часть фермеров приватизировала земли на членов фермерского хозяйства. Но потом Верховный суд сказал, что только сам фермер может приватизировать землю в размере пая, а члены хозяйства не могут. В результате из 50 га земли можно приватизировать 5-6 га, а остальное вернуть государству.
Возникает еще одна проблема. Земли получены в начале 90-х годов немолодыми людьми. Когда фермер умирает, то эти земли не наследуются. Позиция Верховного суда очень четкая, которая заключается в том, что нет наследования этих земель, и земли необходимо возвращать государству. Земля оказывается в пользовании до конца жизни этого фермера. А законопроект предлагает изменение, которое позволяет фермерам выкупить эти участки по низкой цене, по нормативно-денежной оценке с рассрочкой до 5 лет без произведения земельных торгов. Большинство фермеров это устраивает и под такие операции можно будет получить кредитование. Но много фермеров до этого не дожили. И до 1 октября 2020 года еще часть из них умрет. Можно отдать землю на тех же условиях наследникам этих фермеров. А это непродуманно и не сделано в законопроекте.
Наибольший недостаток не самого законопроекта, на мой взгляд в том, что авторы не хотят слышать экспертное сообщество, признанных авторитетов в земельном праве. В Верховной Раде профильный комитет, рассматривая эти законопроекты, пригласил экспертов на заседание на 13:00, в результате заседание провели в 9 часов утра и за 10 минут одобрили именно этот вариант законопроекта. Есть надежда, что будут больше прислушиваться перед вторым чтением, будут вноситься разумные правки, но уверенности у меня, к сожалению, нет.
Если говорить о цене земли, цене гектара, то это вопрос больше к экономистам. Очень существенно цена земли будет зависеть от того, будет ли допуск иностранцев или нет. Присутствие иностранного капитала — это повышение цены земли. Хочу заметить, что озвученные экспертами ранее цифры за гектар не будут на практике сильно отличаться от прогнозируемых, это средние цены. Цена будет зависеть от конкретного участка, от его состояния, качества, характеристик, от места расположения, от доступа к воде, к коммуникациям. Но кроме этого, на одном поле земельные участки могут иметь очень разную цену. Например, в массиве сельхозземель один участок продается в середине поля, окруженный чужой собственностью, и продается участок на краю поля. Участок на краю поля будет дороже, потому что его сразу можно использовать. А чтобы использовать участок в центре поля, нужно договариваться с другими собственниками, каким будет доступ, там возникают разные проблемы. Большая часть сельхозземель – сейчас арендована. Если продавать участок, который еще 10 лет будет в аренде, то покупателю он не очень интересен и высокую цену за него не предложат. Участок, по которому аренда уже закончилась и закончится до наступления весны, более привлекателен и за него предложат лучшую цену.
Еще один момент, связанный с ценой. Не будет быстрой и массовой продажи большого количества земель, я абсолютно уверен в этом. В нашей ситуации, когда речь идет о продаже земельных участках, есть сдерживающий фактор – реально невыгодно продавать земельный участок, пока он находится в аренде. Продажа частных земель будет нарастать очень постепенно. Продажа государственных земель пока не прогнозируется. Неизвестно кто будет продавец в отношении государственных земель и будет ли он использовать продажу земель с регулятивной целью, т.е. не для того, чтобы просто пополнить бюджет, а для того, чтобы повлиять на уровень цен, как Нацбанк делает с интервенциями валют. Нужно сделать, чтобы доллар подешевел, значит, выбрасывается больше долларов на рынок, нужно наоборот – доллары скупает. Эти же механизмы можно использовать и для рынка земли. Но в законодательстве пока что ничего об этом нет.
